La autonomía indígena y los límites del Estado
La consulta para construir una nueva Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos avanza entre asambleas, documentos, reuniones y desacuerdos. El gobierno federal la presenta como un proceso histórico para convertir en derechos efectivos el reconocimiento constitucional alcanzado en 2024. En distintos territorios, sin embargo, comunidades y organizaciones cuestionan la forma en que está siendo conducida. Algunas participan y proponen; otras han expresado desacuerdo y algunas, como las comunidades de Chimalapas, rechazaron incluso ser sedes de la consulta. Ese contraste contiene los primeros signos de una disputa mucho más profunda: quién tiene la última palabra sobre la autonomía de los pueblos.
Una ley necesaria
México necesita esta ley. La reforma constitucional al artículo 2º publicada el 30 de septiembre de 2024 reconoció a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, además de ampliar el reconocimiento de sus derechos colectivos, autonomía y libre determinación. La reforma estableció la obligación de expedir una Ley General que desarrollara esos derechos. El Congreso incumplió el plazo constitucional de 180 días y la legislación secundaria llega con más de un año de retraso. La urgencia existe.
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La propuesta elaborada durante el actual gobierno tiene una dimensión extraordinaria: 453 artículos, 11 disposiciones transitorias y ocho libros que abarcan autonomía, sistemas normativos, justicia indígena, tierras, territorio, recursos naturales, patrimonio cultural, lenguas, educación, salud, mujeres, infancia, migración, desarrollo económico, vivienda, infraestructura, medios de comunicación, propiedad intelectual colectiva, consulta, consentimiento y participación política.
El gobierno sostiene que el documento recoge un proceso iniciado años atrás. Es cierto que la iniciativa no surgió de la nada. Desde 2019 hubo foros y consultas que continuaron en 2021 y desembocaron, después de distintas etapas legislativas, en la reforma constitucional de 2024.
Pero la consulta de 2026 llega cuando ya existe un proyecto jurídico completo, diseñado institucionalmente y organizado en cientos de artículos. Las comunidades están siendo convocadas para conocerlo, discutirlo y formular propuestas. El Ejecutivo afirma que esas aportaciones serán sistematizadas y utilizadas para modificar el proyecto antes de enviarlo al Congreso. El problema está en determinar cuánto pueden modificar realmente quienes son llamados a participar.
Consultar no es decidir
El gobierno ha desplegado una operación nacional considerable. El INPI informó que durante julio fueron visitadas prácticamente todas las comunidades contempladas en el proceso: 16,681 de las 16,728 programadas. En Oaxaca se reportaron 3,033 de las 3,038 previstas. También se prepararon materiales explicativos y traducciones a las lenguas indígenas.
Ese esfuerzo debe reconocerse. Pero entregar información y recoger opiniones no resuelve por sí mismo el problema de la consulta. Una comunidad puede ser escuchada y permanecer fuera del lugar donde se toman las decisiones.
Ahí se encuentran algunas de las principales críticas formuladas por especialistas. Sus cuestionamientos apuntan, desde distintas perspectivas, a los límites que el proyecto podría imponer al ejercicio de derechos constitucionales y a la falta de claridad sobre asuntos como el consentimiento, el llamado impacto significativo y las consecuencias de que una comunidad se oponga a un proyecto que afecte su territorio.
La cuestión adquiere una dimensión política evidente: el Estado reconoce a los pueblos como sujetos de derecho público, pero al mismo tiempo pretende establecer mediante una ley las condiciones, procedimientos y límites para que esos sujetos ejerzan sus derechos.
El reconocimiento constitucional abre un espacio de autonomía. La legislación secundaria puede ampliarlo o reducirlo. Y el Estado participa directamente en esa definición.
Una consulta diseñada desde el Estado
La propuesta tiene 453 artículos. Las comunidades tienen que recibir información, traducirla cuando sea necesario, discutirla en sus propias estructuras y determinar qué quieren modificar. En distintos lugares se han documentado dificultades relacionadas con el lenguaje jurídico, las variantes lingüísticas, el tiempo disponible, la distancia, la representación y la duración de las reuniones.
No hace falta afirmar que todo el proceso sea una simulación para identificar la desigualdad. El gobierno posee la iniciativa, los equipos jurídicos, la estructura institucional, el calendario y los mecanismos para organizar la consulta y sistematizar sus resultados. Las comunidades reciben un documento ya construido y deben intervenir dentro de ese marco.
Incluso la reprogramación de las asambleas previstas para el 21, 22 y 23 de agosto mostró las dificultades del proceso. El INPI argumentó razones operativas. Organizaciones y especialistas cuestionaron la decisión y algunos la interpretaron como consecuencia de la presión acumulada por las críticas. No existe evidencia suficiente para afirmar una causa distinta de la explicación oficial, pero sí existe un proceso que comenzó a enfrentar cuestionamientos cuando aumentaron las voces que pedían modificar su metodología.
La consulta terminó convirtiéndose en el primer campo de prueba de la autonomía que la propia ley pretende desarrollar.
Cuando el territorio entra en la discusión
En Oaxaca esta discusión adquiere una dimensión que difícilmente puede comprenderse desde un escritorio jurídico. San Miguel y Santa María Chimalapa rechazaron ser sedes de la consulta porque, según expresaron, el INPI las había designado sin que sus asambleas generales hubieran acordado participar. Además, existe detrás de esa decisión un conflicto territorial con comunidades de Chiapas que el Estado mexicano lleva décadas sin resolver satisfactoriamente.
La escena tiene una fuerza política particular. Una institución federal llega a un territorio para consultar sobre autonomía y derechos colectivos; las comunidades responden que ni siquiera fueron ellas quienes decidieron participar bajo esas condiciones.
En el Istmo de Tehuantepec, diecinueve comunidades expresaron su desacuerdo con el proceso y reivindicaron los estándares de consulta establecidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Ahí la palabra territorio tiene un significado concreto. Durante años se han acumulado conflictos alrededor de parques eólicos, infraestructura energética, proyectos industriales, agua, tierras comunales y el Corredor Interoceánico.
Cuando una comunidad pregunta qué ocurrirá si no acepta una decisión que afecta su territorio, está preguntando quién tendrá realmente el poder de decidir sobre ese territorio. La autonomía comienza a medirse ahí.
Cinco siglos de una relación pendiente
La disputa actual tampoco nació con Claudia Sheinbaum ni con la propuesta de 2026. Tiene antecedentes en los Acuerdos de San Andrés de 1996, en la reforma constitucional de 2001 y en los procesos de consulta de 2019 y 2021. La reforma constitucional de 2024 representa un cambio de enorme importancia porque reconoce finalmente a los pueblos como sujetos de derecho público.
Pero cada avance jurídico ha dejado pendiente una cuestión central: cómo se transforma en la práctica la relación entre el Estado y los pueblos. México lleva siglos administrando esa relación desde el poder central. Cambiaron las instituciones, las constituciones, los discursos y las categorías jurídicas. También cambió la capacidad de los pueblos para defender sus derechos y disputar públicamente las decisiones que los afectan. Ahora el Estado pretende construir en unos meses la legislación que deberá ordenar esa relación. Quieren resolver en unos meses la relación que no han atendido en cinco siglos.
Ningún texto legislativo puede borrar por decreto una historia de subordinación, conflictos territoriales, decisiones tomadas desde el centro y promesas incumplidas. Una ley puede cambiar las reglas, pero no sustituir el proceso político mediante el cual esas reglas adquieren legitimidad. Por eso el pasado forma parte del sentido del conflicto actual. La desconfianza de determinadas comunidades no nació con esta consulta. Tiene memoria.
El verdadero límite de la autonomía
La discusión no debería reducirse a determinar si la iniciativa es buena o mala, ni a contabilizar cuántas comunidades están a favor o en contra. La Constitución reconoce a los pueblos indígenas y afromexicanos como sujetos de derecho público. Esa expresión tiene consecuencias políticas profundas. Dejan de aparecer únicamente como beneficiarios de programas o destinatarios de políticas públicas: son sujetos colectivos con derechos propios. Si eso es así, la ley secundaria debería partir de esa condición y no utilizarla para reconstruir una relación tutelar.
Aquí se encuentra la contradicción que atraviesa todo el proceso. El Estado reconoce la autonomía, pero conserva una enorme capacidad para decidir quién está reconocido, cómo se acredita la representación, cuándo procede una consulta, qué se considera impacto significativo, cómo se procesa la participación y qué efectos tendrán las decisiones comunitarias.
El problema aparece cuando quien históricamente ha ejercido el poder conserva también la facultad de determinar los límites del nuevo poder que acaba de reconocer. Ahí la consulta deja de ser un asunto metodológico y se convierte en un asunto de poder.
La prueba está en lo que ocurra después
El gobierno tiene una oportunidad histórica. La prueba verdadera de esta ley no estará en la cantidad de derechos que enumere ni en el número de comunidades visitadas. Estará en la capacidad del Estado para aceptar que los pueblos puedan modificar aquello que el gobierno considera necesario, cuestionar aquello que considera conveniente y establecer límites a decisiones que históricamente se han tomado desde las instituciones públicas.
Si las comunidades pueden transformar sustancialmente el proyecto, la consulta habrá sido un mecanismo de construcción jurídica compartida. Si únicamente pueden formular observaciones sobre una arquitectura cuyo diseño fundamental ya fue decidido, el proceso habrá servido para legitimar una decisión construida desde el Estado.
Ahí están los signos de este momento: una Constitución que reconoce nuevos sujetos de derecho, un gobierno que diseña la legislación para hacer efectivos esos derechos, comunidades que reclaman capacidad real de decisión y territorios donde la autonomía se enfrenta a intereses concretos. El sentido de todo esto se definirá en la práctica.
Después de cinco siglos de una relación construida desde el poder del Estado, la verdadera pregunta ya no consiste en saber cuánto está dispuesto a reconocer. Consiste en saber si está dispuesto a dejar de decidir por aquellos a quienes acaba de reconocer como sujetos de derecho.
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